进而，可以推论出宪法保障各民族的语言权（群体语言权）。

一个 宪政结合体，经过命名的程序，并建立某种历史叙述之后，构成这个宪政结合体的民族与公民们便共同持有某种集体认同或集体人格。我认为某种程度上说，祖宗家法就是在有皇帝制度的情况下，它的一种宪政思路，或者说是具有宪政意识的政策。

（6）宪政结合体：一个立宪国家必须要有‘国族的单一认同，要成立一个让全体国民都能归属、依托的想象共同体，在这个共同体中，所有国民享有作为国家公民的平等尊严。当人民将现代宪政主义从帝国主义的王位上拉下来，将它放到它应得的位置之后，接下来需要看清楚的，在我看来，也许是黎明曙光中那黑色独木舟的依稀身影。宪政的根本作用，在于防止国家或政府（包括民主国家或政府）权力的滥用（即有限政府），维护公民普遍的自由和权利。简言之，合就是要求合乎事物规律，合乎社会规范，合乎治理的目标，合乎人的发展需要。面对国人的批评舆论，周厉王企图用巫术监谤，靠严密监视和屠杀来制止人民的舆论，以至于造成了国人敢怒不敢言、道路以目的境地。

[8]在庄重典雅的礼乐仪式中，礼不仅以一种神圣性观念规范着人神关系，而且更是以 一种普遍的伦理道德观念规范着人际关系，并最终以一种伦序有别的等级权威性观念规范着政治关系。祖宗家法说不杀言事大臣，用我们今天的话 说，那就叫言论自由。进一步追问：对公路经营者补偿应当采取何种标准？在我国大多数学者主张应采取公平补偿原则或合理补偿原则。

在制度层面的表现是，把参与理念外化于《方案》。最后，足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则，以保障《方案》的制定过程符合程序正义。一般情况下，应根据经营者在节假日因免费通行政策造成的实际损失为限，给予全部补偿。然而，我国《公路法》第67条规定，在收费公路上从事本法第四十四条第二款、第四十五条、第四十八条、第五十条所列活动的，除依照上述各条的规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿。

笔者以为，既然此次行政决策是回归民生、关注效率的价值定位，那么政府就不应该扭扭捏捏、犹抱琵琶半遮面，而是为了公益之要求，应大刀阔斧、一步到位。其一，7座以下（含7座）载客车辆的所有者——虽未必人人都是经济上的富足者——从概率上而言，其中的大多数应为经济状况较好，并位居社会的上层，而本应载运更多经济能力有限，只能坐得起7座以上的载客车辆，却被排除在此次政策红利之外，显然与《方案》所应彰显的关注民生与体现最大程度的分配正义的价值取向，大相径庭。

申言之，行政法学已有理论与我国现有行政法制度，已为证立其正当性存续进行了外部证成。《汕头市行政程序规定》第100条。（二）平等保护精神之捍守：公路使用者与经营者视角的思虑平等保护原则作为人权保障的一项基本原则,主要是用来约束法规、政策制定机关的。[17] 参见詹振荣：《民营化法与管制革新》，元照出版公司2005年版，第12页。

退一步讲，即便基于经营性公路经营者的地位的特殊性，或者假定此次牺牲行为成立，也应给予其正当、足量的程序保证。即便是公益之必需，也应当给予合理的补偿，唯此，方可维护诚信政府之形象。对于经营性公路的补偿标准，我们应当采取公平补偿之标准。果如是，民众中以及理论界渐次流行的把所有收费公路即刻付诸于公益化的主张，应当休矣。

尽管不能直接适用，但其勾勒的宪政蓝图已在法律体系的逐步形成中得以实现，并且由此建构的社会秩序也日臻完善。收费公路在我国的诞生正是基于此背景的无奈之举。

国家加强立法，完善宏观调控。同时，我国宪法15条确立了我们实行社会主义市场经济[6]，并在第3条表明国家坚持充分发挥地方主动性、积极性的原则[7]。

吊诡的是，从表象而言，公路的收费行为一定程度上影响、妨碍、甚至阻却通行相关者的自由、财产权、人身安全等基本权利的达成。这一宣示性规定与纲领性规范，并不是立法者凭空的杜撰或者简单社会现实的陈述，而是立足于我国的特殊国情基础上对客观现实世界的外化，以及对阶段性制度的构设。此外，宪法第11条明确了非公有制经济的地位、范围以及保障对策。从前文的剖析来看，收费公路似乎是此次《方案》的受害者，不但没有政府层面的物质性补偿回应，也无直接有效的公开透明以及理由说明等形式化安抚之举。[30]尽管《方案》制定者也进行了一定程度的调研和论证，但与《通知》相比，似乎在正当行政程序方面还是很有差距的。[21] 汪进元：《论宪法的平等保护原则》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2004年第6期。

并在上述两个文件中强调了国家在政府指导、市场准入、舆论宣传等方面的服务性举措。从理论推演而言，考究该免费政策之正当性的理路之一：返归其逻辑的对立面并加以驳斥，亦即否定收费公路存在的合理性，并以此证立《方案》之妥当性。

尽管该行政决策裹挟了道德的正当性，得到了大多数人的赞誉，但也难易遮蔽其自身程序层面的瑕疵。然而，依《方案》所谓公开的表述，只能算作行政公开的一个方面——制定文件的公开，亦即事后公开最终结论。

二、《方案》正当性之检视秉承上述论析，若收费公路存续正当性之理据被确信，则《方案》之于收费公路而言——尤其是经营性公路——是非法的、不正当的。[22]而《方案》对收费公路似乎未能完全贯彻平等保护的精神。

当然，参与程序价值的彰显需要行政公开与说明理由制度的配合与保障。其次，从衍生分享请求权审察之。因此，收费公路存续正当性之宪政维度的证成显得尤为必要。尤其是行政主体做出的行政活动应当相对稳定，非经法定事由并依法定程序，不得随意变更或者撤销，如因公益或法定事由之考量需要，确需变更或撤回的，应当对造成的财产损失给予公平补偿。

亦即合理差别应符合比例原则与合乎本质目的。《湖南省行政程序规定》第93条。

[18]故而，诚信原则不仅约束行政主体，而且对行政相对人一并规制。2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见（国发［2005］3号）》，明确了支持非公有资本积极参与公共交通公用事业和基础设施的投资、建设与运营。

我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，这是一个至少上百年的很长的历史阶段，制定一切方针政策都必须以这个基本国情为依据，不能脱离实际，超越阶段。如此，相关部门可以进一步明确，在上述节假日，政府对7座以上的载客车辆的收费行为，施以行政指导，把车辆的收费标准控制在一定的限度内。

和一般的行政征收不同的是，所收取的费用去向是偿还贷款、集资款或用于公路建设，而不是直接上缴国库。国家就是为人的手段,决没有自身目的。同时，上述宪法规范为收费公路之存续合法性提供有迹可循的宪法规范文本依据。[25] 截止目前，据查询到的资料，国家并未采取补偿的详细方案与具体行动，或许基于种种原因，而未能成行，但《通知》中补偿的提法，至少可以说明决策者还是有法治意识的，这一点应当予以肯定。

[7] 《宪法》第3条第4款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。进入专题： 收费公路 诚信原则 平等保护 正当程序 正当性 。

坦率的讲，除国家与公路经营者外，收费公路关涉的数量最大主体——公路使用者——并未因该行政决策而全部受益。因此，应在承认并尊重收费公路存续正当性的基础上，明晰规制收费公路的科学路径，以消解民众的质疑与抵触。

通俗的来讲，政府是借用银行、企业或个人的金钱从事的管理行为，而该行为正是政府的义务和责任。[17]其中，有关的三方主体——经营者、国家、设施使用者——涉及两个层面的法律关系：经营者与国家之间的行政合同关系，经营者与使用者之间民事上服务合同关系。